收回土地使用权应对地上的房屋进行补偿

收回土地使用权应对地上的房屋进行补偿

内容提要：《土地管理法》第五十八条规定了四种情形下人民政府可以收回国有土地使用权，其中对于为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的对土地使用权人应当给予适当补偿。但在司法实践中对于该补偿是否包括对地上房屋的补偿争议较大，笔者认为该补偿应当包括对地上房屋的补偿。

首先，该收回实质上就是征收。《土地管理法》是以土地管理作为调整对象，本条表述上要求收回土地应当给予补偿但并未排斥对地上房屋的补偿。其次该规定实质上是对政府因公共利益需要提前收回国有土地使用权的征收与补偿制度，该“收回”实质是对取得的国有土地使用权人所实施的征收。

其次，对地上房屋的补偿有国家政策和法律依据。《中共中央国务院关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》（2016年11月4日）明确要求“完善土地、房屋等财产征收征用法律制度，......遵循及时合理补偿原则，完善国家补偿制度，进一步明确补偿的范围、形式和标准，给予被征收征用者公平合理补偿。”《民法典》第三百五十八条：“建设用地使用权期间届满前，因公共利益需要提前收回该土地的，应当依照《民法典》第二百四十三条的规定对该土地上的房屋及其他不动产给予补偿，并退还相应的出让金。”《城市房地产管理法》第二十条《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十二条还规定“根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿”。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十三条第三款规定：“房屋被依法征收的，国有土地使用权同时收回。这说明收回国有土地使用权是由于房屋征收在客观上已经完成。因此对于收回土地进行地上房屋的补偿是有法律依据和国家政策的。

此外，最高人民法院的相关判决也支持该观点。在山西省安业集团有限公司诉山西省太原市政府收回国有土地使用权决定一案中（最高人民法院(2016)最高法行再80号）再审判决指出：“国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）规定的程序和方式进行，并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。对国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿”。

因此综合以上原因笔者认为，在行政机关依据《土地管理法》第五十八条之规定收回国有土地使用权时应当对地上房屋给予补偿，避免出现以收回的形式代替实质上的征收从而变相剥夺当事人的权利。